Ungeachtet aller wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Industrie infolge von Nachfrageschwäche, hohen Energiekosten und Fachkräftemangel läuft die Welle der Verpackungsregulierung weiter und erfasst mittlerweile sämtliche Ebenen staatlichen Handelns.

UN-Abkommen zu Plastikmüll in den Meeren

In Paris berieten Anfang Juni 2023 Delegationen aus 175 Staaten in einer zweiten von geplanten fünf Verhandlungsrunden über ein internationales Abkommen, mit der die Umweltverschmutzung durch Kunststoffabfälle reduziert werden soll.
Diskutiert wurden u.a. die Reduktion der weltweiten Kunststoffproduktion, das bessere Recycling und mehr Wiederverwendung, die Erweiterte Herstellerverantwortung und Verbote von Einwegplastikprodukten. Verbände und Unternehmen der Kunststoffindustrie unterstützten ein UN-Abkommen, drängten allerdings auf mehr Recycling, um für Kunststoffe eine Kreislaufwirtschaft zu schaffen. In Paris verständigte man sich darauf, der UN ein Mandat zur Ausarbeitung eines ersten Entwurfs zu erteilen, der in der nächsten Verhandlungsrunde im November in Nairobi diskutiert werden soll. Geplant ist, ein rechtsverbindliches Abkommen 2025 zu beschließen. Ob es allerdings dazu kommt, ist angesichts der Uneinigkeit über die grundlegenden Prinzipien und den Umfang der zu vereinbarenden Regelungen noch unklar.
EU-Green Deal und Verpackungen

Ein Jahr vor den nächsten Wahlen zum nächsten Europaparlament im Juni 2024 zeigen sich deutliche Risse in der großen Green-Deal-Koalition auf EU-Ebene. Dieser Zusammenschluss aus Konservativen, Sozialisten, Liberalen und Grünen im EU-Parlament hatte seit Ende 2019 die weitreichenden Pläne der von der Leyen-Kommission für einen Umbau von Wirtschaft und Gesellschaft u.a. in eine Kreislaufwirtschaft getragen. Eines der wichtigsten Projekte dabei ist die EU-Verpackungsverordnung (s. S. 22). Schon vor dem Rückzug des Architekten des Green Deals, Frans Timmermans, vom Posten des mächtigen Kommissions-Vizepräsidenten im Sommer 2023 hatte der französische Präsident Emmanuel Macron für Aufsehen gesorgt, als er ein Ende der EU-Umweltgesetzgebung forderte. Im Parlament zeigte sich die Spaltung bei der sog. „Verordnung über die Wiederherstellung der Natur“, der ersten Green-Deal-Umsetzungsmaßnahme, die die Konservativen auf Druck der Landwirte ablehnten und dafür insbesondere von den Grünen heftig angegangen wurden. Dass die große Koalition dennoch in der Lage ist, bei wichtigen Themen, wie z.B. der Verpackungsordnung, geeint zu agieren, zeigt die geschlossene Ablehnung der Änderungsvorschläge der französischen Berichterstatterin von der rechtsextremen Rassemblement national im Binnenmarktausschuss. Und so ist auch zu erwarten, dass das EU-Parlament Anfang Oktober mit den Stimmen der großen Green-Deal-Koalition eine gemeinsame Stellungnahme zu dem Kommissionsvorschlag für eine Verpackungsverordnung beschließen wird. Ob dagegen die Mitgliedstaaten bis Dezember 2023 eine gemeinsame Haltung finden werden, ist angesichts der Fundamentalopposition einiger Mitgliedstaaten und der vielen ungelösten Detailfragen noch unklar. Bezweifeln darf man, dass es dieser Kommission noch gelingen wird, neue Green-Deal-Umsetzungsmaßnahmen (wie z.B. zu Mikroplastik oder zur Abfallrahmenrichtlinie) durch Parlament und Rat zu bringen.

Taxonomie-Kriterien für Kunststoffverpackungen stoßen auf Kritik

Abgeschlossen sind dagegen, jedenfalls aus Sicht der EU-Kommission, die sog. Taxonomie-Vorgaben für die Herstellung von Kunststoffverpackungen (NACE Code 22.22), anhand derer ab 2024 Banken und große Unternehmen berichten sollen, wie „nachhaltig“ ihre Umsätze und Investitionen sind. Scharfe Kritik an dem Beschluss der EU-Kommission vom Juni 2023 kommt von den Verbänden der Kunststoffverarbeiter, -maschinenbauer, Kunststoffrecycler und der IK, die darauf hinweisen, dass diese Kriterien Kunststoffverpackungen gegenüber anderen Verpackungsmaterialien ohne Grund benachteiligen, da es für andere Verpackungsmaterialien keine entsprechenden Kriterien gibt. Außerdem halten die Verbände Taxonomie-Kriterien
für Verpackungen insgesamt für verfrüht, weil solche Kriterien im Einklang mit den gesetzlichen Rahmenbedingungen für Verpackungen stehen müssen, die im Rahmen der EU-Verpackungsverordnung derzeit erst noch festgelegt werden. Welche Rolle die beschlossenen Taxonomie-Kriterien in der Praxis spielen werden, bleibt abzuwarten.
Bundesregierung streitet über Getränke-Mehrweg

Für Umweltministerin Steffi Lemke (B90/Die Grünen) gibt es mit Blick auf Verpackungen eigentlich nur ein Thema: Mehr Mehrweg. Angetrieben von der sog. Deutsche Umwelthilfe hat die Ministerin Ende Juni 2023 Eckpunkte für eine Reform des Verpackungsgesetzes vorgelegt, mit der der Anteil von Mehrweg-Getränkeflaschen gesteigert und Einweg-Verpackungen in der Gastronomie reduziert werden sollen (s.u.).
Der Widerspruch von Seiten des Koalitionspartners FDP kam prompt: Bevor Händler verpflichtet werden, für Getränke eine Mehrwegalternative anzubieten, müsse zunächst der Nachweis erbracht werden, dass Mehrwegsysteme ökologisch vorteilhaft sind. Da sich das Ministerium aus Sorge, dass nicht die gewünschten Ergebnisse herauskommen, seit Jahren weigert, eine solche Ökobilanz in Auftrag zu geben, droht diesem Gesetzespaket das Abstellgleis.

Parallel dazu wird im Umweltministerium an einer Novelle des § 21 Verpackungsgesetz gearbeitet, die die in der Praxis unwirksame Regelung zum Leben erwecken soll: Künftig sollen die Dualen Systeme bei der Berechnung der Lizenzentgelte finanzielle Anreize für hochwertig recycelbare Verpackungen und
deren Rezyklatanteil gewähren. Die Wirtschaft unter Beteiligung der IK drängt seit langem auf einen privatrechtlichen Fonds bei der Zentrale Stelle Verpackungsregister, über den die Finanzströme gelenkt werden sollen. Außerdem hat das Ministerium angekündigt, die Anerkennung des chemischen Recyclings als „Recyclingoption“ im Rahmen von neuen Recyclingquoten vorzusehen. Beide Vorhaben sind im Koalitionsvertrag verankert und sollen noch in der laufenden Legislaturperiode abgeschlossen werden.
Einweg-Regulierung soll ausgeweitet werden

Die seit Anfang 2023 geltende Mehrwegangebotspflicht für Anbieter von Take-away-Speisen in Einweg-Kunststoff-Verpackungen und (materialneutral) Getränkebechern wird nach Recherchen von Umweltverbänden nur unzureichend umgesetzt. Daher hat Ministerin Lemke – ohne auf offizielle Zahlen zu
warten – bereits im Juni 2023 angekündigt, die Angebotspflicht auf sämtliche Einweg-Verpackungen für Take-away-Speisen auszuweiten, also auch auf Pizzakartons und Alu-Schalen. Diesen Vorschlag hat die IK begrüßt, weil damit eine materialneutrale Regelung geschaffen wird und Mehrwegverpackungen, die in der Regel aus Kunststoff bestehen, gefördert werden. Außerdem sollen nach dem Vorschlag der Ministerin ab 2025 beim Vor-Ort-Verzehr in der Gastronomie keine Einwegverpackungen mehr erlaubt sein. Ein ähnlicher Vorschlag der Kommission im Rahmen der EU-Verpackungsverordnung wird derzeit kontrovers im EU-Parlament diskutiert.
Kommunale Verpackungssteuern auf dem Vormarsch

Das Bundesverwaltungsgericht hat im Mai 2023 entschieden, dass die Tübinger Verpackungssteuer im Wesentlichen rechtmäßig sei. Damit stellt das Gericht eine seit 1994 etablierte Rechtsprechung, wonach der Bund und nicht die Kommunen Verpackungsvorschriften erlassen dürfen, auf den Prüfstand.
Es wird erwartet, dass das Urteil durch das Bundesverfassungsgericht überprüft wird. Allerdings haben bereits einige Städte – auf Druck der sog. Deutsche Umwelthilfe – die Einführung von Verpackungssteuern angekündigt. Anfang 2022 war in Tübingen eine Satzung in Kraft getreten, die eine material-
unabhängige Steuer von maximal 1,50 Euro pro Mahlzeit auf Einwegverpackungen und Einweggeschirr für To-Go-Speisen und Getränke vorsieht. Da Verpackungen aus Kunststoff bereits auf Bundesebene durch das Einweg-Kunststoff-Fonds-Gesetz mit einer Sonderabgabe belegt werden, setzt sich die
IK dafür ein, dass diese kein zweites Mal von einer kommunalen Steuer mit demselben Zweck erfasst werden.
Einweg-Sonderabgabe vor Gericht

Nachdem das Einweg-Kunststoff-Fonds-Gesetz (EWKFondsG) gegen den Widerstand der Wirtschaft von Bundestag und Bundesrat beschlossen und im Mai 2023 verkündet wurde, bereiten die betroffenen Unternehmen im Rahmen der Verbändeallianz Klagen gegen die drohende Sonderabgabe vor. Im Kern geht es um die Fragen, ob die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Voraussetzungen für eine Sonderabgabe vorliegen und ob die
Sondergabe gegen Grundrechte der Unternehmen verstößt. Die IK unterstützt Mitgliedsunternehmen bei dieser gerichtlichen Überprüfung. Außerdem hat die IK gemeinsam mit der Ernährungsindustrie und der Systemgastronomie einen Leitfaden zu Einweg-Kunststoff-Lebensmittelverpackungen
veröffentlicht.

EU-Verpackungsverordnung Ante Portas!

Seitdem die EU-Kommission am 30. November 2022 ihren Vorschlag für eine EU-Verpackungsverordnung (Packaging and Packaging Waste Regulation, PPWR) auf den Tisch gelegt hat, steht nicht nur in der Verpackungsindustrie kein Stein mehr auf dem anderen. Verschiedenste Sektoren der Industrie, des produzierenden Gewerbes und der Landwirtschaft stellen fest, wie grundlegend dieser Verordnungsentwurf die gesamte Wirtschaft betrifft. Die fast 3000 Änderungsvorschläge, die allein im federführenden Umweltausschuss des Europäischen Parlaments gelistet wurden, zeigen, wie intensiv und kontrovers dieser Gesetzesvorschlag derzeit in Europa diskutiert wird.
Worum geht es?

Der Vorschlag für eine EU-Verpackungsverordnung verfolgt das Ziel, die Transformation zu einer Circular Economy durch europaweit einheitliche Anforderungen an die Nachhaltigkeit und Kennzeichnung von Verpackungen zu fördern. So sollen unter anderem ab dem Jahr 2030 alle Verpackungen typspezifischen Design-for-Recycling Kriterien entsprechen. Für Kunststoffverpackungen soll ebenfalls ab dem Jahr 2030 ein Mindestgehalt an
Post-Consumer-Rezyklaten (PCR) verbindlich werden, der je nach Verpackungsart zwischen 10 Prozent und 35 Prozent liegt. Einige Sektoren und Verpackungsarten erhalten zudemweitreichende Quoten für die Wiederverwendung, die bis zu 100%-Vorgaben für bestimmte Transportverpackungen reichen. Außerdem enthält der Entwurf Vorgaben zur Reduktion des Verpackungsaufkommens, Mindestanforderungen an die erweiterte Herstellerverantwortung sowie die Sammlung und Verwertung von Verpackungsabfällen.
Eine gesamteuropäische Kreislaufwirtschaft

Als Verordnung gelten die Bestimmungen für alle Marktteilnehmer unmittelbar und EU-weit einheitlich. Dies wird im Sinne eines starken Europas von der Wirtschaft begrüßt, denn zu viele nationale Verpackungsvorschriften haben in den letzten Jahren zu einem Flickenteppich unterschiedlicher Regelungen geführt. Einheitliche Verpackungsregelungen sind auch deshalb erforderlich, weil nur sie die notwendigen Skaleneffekte für die wirtschaftliche Transformation hin zu einer einzigen EU-weiten Circular Economy ermöglichen.

Als einer der ersten Wirtschaftsverbände hat die IK bereits Anfang Februar umfangreich zum Gesetzesentwurf Stellung genommen und eigene Änderungsvorschläge präsentiert. Bereits seit 2018 verfolgt der Verband eigene Ziele zur Kreislaufwirtschaft und begrüßt ausdrücklich die angestrebte Transformation zur Circular Economy. So sind Kunststoffverpackungen für den privaten Endverbraucher in Deutschland bereits zu 81 Prozent recyc-
ling- und mehrwegfähig, und der PCR-Einsatz konnte seit 2017 um mehr als Doppelte gesteigert werden. Dennoch gibt der aktuelle Entwurf der EU-Verpackungsverordnung, der an einigen Stellen nicht zu Ende gedacht wurde, Grund zur Sorge. Zwei Schwerpunkte der Interessenvertretung durch die IK sind der Schutz der Lieferketten vor den Risiken von Rezyklatmangel sowie die Beseitigung von Kunststoff diskriminierenden Regelungen.
Als ein zentrales Element sieht der Entwurf der Verpackungsverordnung verbindliche Auflagen zum Einsatz von Post-Cosumer-Rezyklaten (PCR) vor. Zwar begrüßt die IK, dass die Maßnahme Investitionen in das Recycling fördert, jedoch warnt sie ausdrücklich vor den Risiken eines Rezyklatmangels, der
Vermarktungsverbote für Verpackungen und damit schwerwiegende Folgen für die Lieferketten nach sich ziehen würde. Insgesamt fehlen der Verpackungsbranche in Deutschland zur Erfüllung der Quoten im Jahr 2030 über 700 kt PCR in geeigneten Qualitäten. Vor allem bei den mengenmäßig bedeutenden Polyolefinen müsste die verarbeitete Menge an PCR um mehr als das Fünffache gesteigert werden. Dabei existieren für den Einsatz in
Lebensmittelverpackungen derzeit mit Ausnahme von PET noch keine zugelassenen Rezyklate. In kürzester Zeit müssten Recyclingtechnologien fortentwickelt, Kapazitäten aufgebaut und die getrennte Abfallsammlung in ganz Europa angekurbelt werden, um die benötigten Mengen und Qualitäten an Recyclingkunststoffen für den Verpackungsmarkt bereitzustellen. Dabei steigt auch die Nachfrage nach Rezyklaten aus dem Verpackungsrecycling auch in anderen Sektoren, die zukünftig ebenfalls Rezyklateinsatzquoten erwarten, jedoch noch kaum eigene Recyclingstrukturen besitzen. Zum Schutz der
Lieferketten setzt sich die IK deshalb gemeinsam mit weiteren Verbänden für ein Sicherheitsnetz und mehr Flexibilität beim Rezyklateinsatz ein. Solange eine ausreichende Rezyklatversorgung des Verpackungsmarkts nicht gewährleistet ist, sollten Unternehmen die Quoten durch den Kauf von Krediten ausgleichen können die belegen, dass die Rezyklate in anderen Anwendungen eingesetzt wurden.
Kunststoffdiskriminierung schadet der Transformation

Der Verordnungsvorschlag enthält Maßnahmen, die Verpackungen aus Kunststoff gegenüber Verpackungen aus anderen Materialien ohne Grund benachteiligen. So sollen einige Wiederverwendungsquoten nur eingehalten werden, wenn Verpackungen aus Kunststoff verwendet werden. Auch sollen nur bestimmte Einweg-Umverpackungen aus Kunststoff im Einzelhandel verboten werden, nicht aber solche aus anderen Materialien. Diese Schlupflöcher bewirken anstelle der beabsichtigten Reduktion von Einwegverpackungen lediglich ein Ausweichverhalten hin zu nicht reglementierten Einwegverpackungen aus anderen Materialien und gehen am Ziel der Mehrwegförderung vorbei. Dabei warnen auch schon Umweltverbände vor der bloßen Substitution von Kunststoffen durch andere Materialien. Das Plastiktütenverbot im Einzelhandel lässt grüßen! Besorgnis erregen muss auch der Vorschlag der Berichterstatterin im Umweltausschuss des Europäischen Parlaments, ein Sonderreduktionsziel für Kunststoffe in Höhe von minus 10 Prozent bis 2030 und minus 20 Prozent bis 2040 einzuführen. Diese Maßnahme steht im klaren Widerspruch zum Ziel, das Verpackungsaufkommen insgesamt zu reduzieren, wie die GVM Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung in einer Untersuchung im Auftrag der IK feststellte. Denn der Ersatz von 10 Prozent leichten Kunststoffverpackungen durch schwerere Materialien hätte einen Anstieg des haushaltsnah anfallenden Verpackungsmülls um 10 bis 20 Prozent zur Folge. Auch würde das Sonderreduktionsziel für Kunststoff den Trend zu schlecht recyclingfähigen Papier-Kunststoff-Verbunden fördern, da diese mit weniger Kunststoff auskommen als Monomaterialverpackungen aus Kunststoff. Der Kreislaufwirtschaft von Kunststoffen würde dies jedoch einen Bärendienst leisten, denn der Kunststoffanteil aus Faserverbunden kann leider nicht recycelt werden.
Folgenabschätzung ergänzen

Noch erscheinen viele Maßnahmen des Verordnungsentwurfs zwar gut gemeint, aber nicht zu Ende gedacht. So sollen beispielsweise ab dem Jahr 2035 alle Verpackungen großmaßstäblich recycelt werden, was als erfüllt gelten soll, wenn 75 Prozent der EU-Bevölkerung abgedeckt werden. Dass ein solcher Vorschlag nicht praktikabel ist, zeigt sich schon daran, dass sich das Ausmaß des Recyclings von industriell und großgewerblich genutzten Verpackungen nicht sinnvoll anhand von Bevölkerungsanteilen bemessen lässt. Generell scheinen die Besonderheiten industrieller Verpackungen, die oftmals als Gefahrgutverpackungen internationalen Regularien unterliegen, wenig beachtet worden zu sein. Einige Vorschläge im Entwurf sind gar nicht im Rah-
men der Folgenabschätzung bewertet worden beziehungsweise widersprechen den Empfehlungen sogar, wie z.B. Wiederverwendungsquoten nur für Verpackungen aus Kunststoff. Wesentliche Nachhaltigkeitsanforderungen an Verpackungen, insbesondere bezüglich des Design-for-Recycling, werden zudem auf delegierte Rechtsakte verlagert, obwohl sie für die Marktfähigkeit von Verpackungen ab dem Jahr 2030 ausschlaggebend sind. Die Unge-
wissheit hemmt die dringend erforderlichen Entwicklungen und Investitionen zur Anpassung der Verpackungen an die Vorschriften. Die IK setzt sich daher für eine enge zeitliche Terminierung der delegierten Rechtsakte und eine Mitsprache der Wirtschaft ein.
Wie geht es weiter?

Bis Ende des Jahres werden sowohl das Parlament als auch der Europäische Rat ihre jeweiligen Positionen und Änderungswünsche beschließen. Der anschließende Trilog-Prozess, in dem beide Organe zusammen mit der Kommission um einen finalen Kompromiss ringen werden, muss vor der nächsten Europawahl am 9. Juni 2024 zu einem Ergebnis führen. Im Rat formiert sich bereits der Widerstand einiger Mitgliedsstaaten, die, wie Italien und Österreich, die Rückkehr zu einer Richtlinie fordern. Womit bereits eine potenzielle Konfliktlinie zwischen dem Rat und der Kommission beschrieben wäre, die das Gesetzesvorhaben zum Scheitern bringen könnte. Ob ein Kompromiss vor den Wahlen gelingt oder nicht, vermag daher noch niemand
mit Gewissheit vorherzusagen.
Parallele Entwicklungen im deutschen Verpackungsrecht

In drei Stufen plant die Bundesregierung indes die Fortentwicklung des deutschen Verpackungsrechts noch in dieser Legislatur. Als ersten Schritt sollen in einem „Gesetz für weniger Verpackungsmüll“ die Angebotspflichten für Mehrwegverpackungen ausgeweitet und Einweg-Serviceverpackungen in der
Gastronomie beschränkt werden. Als zweite Stufe sind finanzielle Anreize für die Recyclingfähigkeit von Verpackungen geplant, und als drittes sollen chemische Recyclingverfahren in das Verpackungsgesetz aufgenommen werden. Diese Maßnahmen waren bereits im Koalitionsvertrag beschlossen worden.
Finanzielle Anreize für ein recyclingfähiges Verpackungsdesign im Rahmen eines privatrechtlichen Fondsmodells wurde von der IK gemeinsam mit den Verbänden des Handels, der Ernährungsindustrie und der Markenhersteller mehrfach gefordert und werden entsprechend begrüßt. Bezüglich der Aufnah-
me des chemischen Recyclings in das Verpackungsgesetz setzt sich die IK für eine eigene Recyclingquote für das chemische Recycling ein, zusätzlich zur bestehenden werkstofflichen, um für beide Seiten des Recyclings Planungs- und Investitionssicherheit zu erlangen und die Recyclingquoten für Kunststoffverpackungen insgesamt signifikant zu erhöhen.
www.kunststoffverpackungen.de